軍隊と住民---立川・横田基地裁判を中心に
--米国を相手に日本の裁判所で争えないか

軍隊と住民
立川・横田基地裁判を中心に
榎本信行
日本評論社
1993

補章2

米国を相手に日本の裁判所で争えないか

一 アメリカまで行かなければならないか

横田基地や嘉手納基地など在日本米軍基地の周辺住民が軍用機の夜間飛行禁止と 爆音による損害賠償を求めて訴訟を提起する場合、訴訟の相手方(被告)は日本 国である。

米軍の公務中の不法行為による損害賠償請求については、地位協定十八条五項に よって、被害者たる日本国民は、日本国を相手に請求し、提訴できることになっ ている。これも、米軍(アメリカ合衆国)をあいて(被告)にするのが本来であ るが、それでは日本国民(軍隊の受入国)にとって不便であるということで、特 別に規定したものである。

ところが、夜間飛行差止については、実際に飛行機を運行させているのは米軍で あることから、裁判所は「統治行為論」などを理由として、差止の請求を却下す る傾向が定着しつつある(横田基地について、第一、二次訴訟一審判決{東京地 方裁判所八王子支部・1981年7月13日}、同二審判決{東京高等裁判所・87年10 月15日}、第三次訴訟一審判決{東京地方裁判所八王子支部・89年3月15日}) 。特にここで注目しておきたいのは、東京高裁の判決である。

同判決は、差止請求について、人格権に基づく請求権そのものは認めながら、米 軍の飛行活動の差止について、次のように判示している。

人格権としての生活権または身体権を有する者は、前示のように、侵害行為の差 止請求権を有するが、それは侵害行為者に対してであって、侵害行為をしていな い第三者に対してではないことはいうまでもないところである。本件における侵 害行為者は、横田基地を管理し、かつ、これを本拠として活動している米軍であ って、第三者である被告(国)ではない。…(したがって)被告は被告適格を欠 くことになるから、この点で右請求(差止請求)は不適法として却下されるべき ことになる。

要するに日本国は加害者ではなく、第三者だからこの訴えは筋違いだというので ある。それでは日本の裁判所で加害者である米軍(合衆国)相手に夜間飛行(不法 行為)差止訴訟を提起できるのか、それが簡単ではない。

従来、米軍を被告とする裁判は、日本の裁判所では困難だとされている。(1) したがって、前述の基地関係訴訟では、いずれも合衆国を被告としていない。合 衆国を被告とする場合は、アメリカの裁判所で訴えを提起するしかないと考えら れてきた。しかしこれでは、米軍の活動による被害者の立場からすると極めて不 合理である。もし日本の最高裁で、前記東京高裁の判断のような考えが確定され たとしたら、横田基地や嘉手納基地の住民(一般的にいって米軍の不法行為の差 止を求める日本国民)は、いちいちワシントンに行って訴訟しなければならなく なる。

これはやむを得ないことなのであろうか。本章では現行地位協定の改定や新立法 をも考えに入れた広い観点からこの問題を論じてみたい。

二、国際的裁判管轄権

まず考えなければならないのは、不法行為の差止という問題についてどこの国の 裁判所が国際管轄権をもつのかという問題である。

この点については、不法行為地をもって国際的裁判管轄の基礎とするのが、判例 ・学説などの大勢とされている。

例えば、東京地裁74年7月24日判決は、66年2月に起きたボーイング727機が東京 湾上に接水して乗客・乗員全員が死亡した事故について、乗客の遺族がボーイン グ社(アメリカ)を相手に起こした損害賠償訴訟について、日本の裁判所に管轄 権を認めている。(2) なお、横浜緑区ファントム墜落事故については、米兵側は日本の裁判所の管轄を 素直に認めている。訴訟支援運動の影響であろう。(3)

基地公害の場合、不法行為地(加害行為地も損害発祥地も)は日本であるから、 日本の裁判所に管轄権があるということになる。ただ、同じ不法行為訴訟でも、 損害賠償請求ではなく、差止請求の場合は別だという立論の可能性を詰めておく 必要があるが、不法行為地の裁判所に管轄権を認めた趣旨は本来、被害者の保護 ・立証の便宜などのためであるから(前記東京地裁判決)、不法行為差止請求の 審理も不法行為地の裁判所の管轄とすることに異論はないであろう。

三、絶対免除主義から制限免除主義へ

それでは日本の裁判所において、合衆国という外国国家を被告にできるだろうか 。 従来、外国国家はわが国裁判権の行使から除外される、ただ当該外国が応訴する など僅かな例外的な場合にのみ裁判権が及ぶ、というのが、わが酷の判例、学説 とされていた。(4) 外国国家の裁判権からの免除(主権免除−State Immunity)は、その法理論的根 拠として国家主権の独立と平等があげられている。つまり各主権国家の独立と尊 厳を相互に尊重するというのが国際礼譲であり、したがってその管轄内にある外 国、使節個人やその財産などに対して裁判権を互いに行使しないというのである 。この考えを一般に絶対免除主義という。

主権免除は、君主や外交使節の外交特権とともに、歴史的には絶対主義国家の尊 厳性と活動の円滑さを確保するために認められてきたものである。

18・9世紀以前は通商貿易の主体は主として私人であり、国家は単に私人の活動 を保護・育成したり、これに対して課税をしたりしていたにすぎなかった。した がって、国家そのものが取引の主体として現れるということが少なかったのであ る。そのような社会では、絶対免除主義もさしたる支障もなく維持されていた。

19世紀にはいっても、自由主義貿易思想が強かった時代は、国家はいわゆる夜警 国家として貿易市場から一定の距離をおき、みずから商業取引の主体として登場 することは少なかった。ただこの時代に、国際的資本主義市場が発達して、その なかで市民的自由を根幹とする取引のルールが確立していき、それが法意識、法 慣行、法制度を熟成していったのである。そして、国家主権を超えたルール・オ ブ・ロー(法の支配)が確立していく。 1880年代から20世紀になり、資本主義が帝国主義段階に至ると、帝国主義国家間 の経済戦争に勝ち抜くために保護貿易思想が発達し、通商貿易活動への国家への 介入が強まり、国家自身による貿易活動も活発化する。

第一次世界大戦後、社会主義国家が登場し、第二次大戦を経て、ボーダレス経済 の時代に至ると、社会主義国のみならず資本主義国においても国営企業の貿易活 動が増大する。 こうして国家が、本質的には私人と平等の法的関係に立つべき領域にまで、主体 として立ち現れ、活動範囲も大幅に拡大されるに至る。かくして、絶対免除主義 に固執することが困難になってくるのである。

法理論的にも疑問が提出されるに至る。すなわち、国家の独立権や平等権という 主権の保証は、自国と無関係な外国の主権活動、例えば国内立法行為とか行政作 用など人的物的にその効果が一国の主権の範囲内に限定される専権的行為を承認 するということ、つまりこうした行為については他国はその適用を排除したり有 効性を判断するのは差し出がましいことであり、その権能がないということで十 分なはずである。したがって、主権免除は国家に本来的に認められる政治的行為 と直接関連のある係争事項のみに限定されねばならないということになる。こう してみると、ある国が他国家の領域主権や人的管轄権と直接関係のある国家行為 を行った場合についても、その行為から生ずる事案の性質が国家対国家の権力的 政治的行為と直接関係を持たない渉外的私法(非権力)紛争の形で提起されてい る場合には、法廷地国は自己の独立権の効果として、原則として国内裁判権の対 象として管轄権をもちうるものと考えなければならない−このような法思想が強 くなってきたのである。

こうして主権免除を制限しようとする「制限免除主義」が国際的に支配的になっ てきたのである。この考え方は市民的権利の公平な保護という近代的ルール・オ ブ・ローの精神からも是認されるべき方向である。(5)

ここで、諸外国の立法、判例、条約などの動きを見ておこう。(6) イタリア。西欧諸国のなかで最初に制限免除主義を採用した裁判所はイタリアの トリノの裁判所だと言われている。国家の二重人格性を承認して、国家が政治主 体として行動する場合と法人として行動する場合を区別して、後者の場合に国家 の裁判権からの免除を否定した。48年にイタリア最高裁は、国家の公法上の活動 と私法上の活動を区別し、後者について免除を否定した。

スイス。60年スイス最高裁は外国の主権的行為と業務管理的行為を区別し、後者 について免除を否定している。

フランス。1926年、マルセイユ商事裁判所がルーマニアの物資購入契約を「商業 的行為」と認めて主権免除をはじめて否定した。

旧西ドイツ。裁判所は、第二次大戦後制限免除主義をとっており、特に1963年連 邦憲法裁判所は、イラン帝国事件判決で制限免除主義を明言した。

アメリカ。連邦最高裁は、76年ダンヒル事件において、過去20年の間下級審判判 例が制限免除主義に従ってきたことを指摘し、「主権免除の『制限説』はわが国 において有効な法として一般に受け入られているようである」と述べている。そ してその年「外国主権免除法」(Sovereign Immunities Act of 1976)が成立し 、制限免除主義が立法化された。(7)

イギリス。75年フィリピン・アドミラル号事件で、枢密院司法委員会は、対物訴 訟に関して制限免除主義を採用したが、77年には控訴裁判所はナイジェリア中央 銀行事件で対人訴訟でも制限免除主義を採用した。78年には、「国家免除法」( State Immunity Act)が制限され、ここでも制限免除主義が立法化された。

条約。72年に、ヨーロッパ国家免除条約(European Convention on State Immunity and Additional Protocol, May 16, 1972)が締結され、オーストリア 、ベルギー、キプロス、スイス、イギリスが締約国になっており、以後第三国の 加入を認める「開放条約」である。この条約は、制限免除主義が取り入れられて いる。なお、国連の国際法委員会は、国家免除に対する普遍的な条約を準備して おり、その討議では、制限免除主義が大勢であるという。

このように、制限免除主義への動きは、国際的には、今日では、否定すべくもな いのである。

ところで、わが国の状況はどうか。 判例は1928年(昭和3年)の大審院判決以来絶対免除主義を貫いており、外国を 被告とする提訴そのものがほとんどないため、判例変更の機会もないようである が、次の判決例からは制限主義への移行の兆候が読み取れよう。(9)

すなわち、板付基地の将校クラブ、兵員食堂、下士官食堂の労務者たちが、自分 たちを解雇した板付基地労務連絡士官を相手に、この解雇は不当労働行為である として仮処分を申請した事件で、福岡地裁は「申請人等のごとき軍直庸労務者と 雇用契約をすることは私法上の契約と認めるべく被申請人の公法上の行為という ことは到底できない」として、日本の裁判権を認めた(福岡地裁昭56・3・23、 労民集7-2-352)。この判決は制限免除主義を認めたものではないが、絶対免除 主義の矛盾を当面回避しようとした論旨であって、絶対免除主義の末路を暗示し ている。基地問題から絶対免除主義が揺らぎ始めたというのが、日本の特徴であ り、象徴的である。

なお、日本政府は、条約や行政の運用の関係では、明確に制限免除主義に移行し つつある。

日米通商航海条約(1953年)は、公企業(公の所有または支配に属する企業=社 団法人、団体および政府機関を含む)が、商業、工業、海運業その他の事業活動 を行う場合には、課税、訴訟及び執行からの免除を享有しないと規定している( 18条2項)。また日ソ通商条約付属書は、日本において通商代表部が締結しまた は保証した商事契約に関する紛争は日本の裁判所の管轄に属し、強制執行は日本 にあるソ連の国有財産に対して行うことができる、と規定している(同付属書4 条)。

国際会議では、日本の政府代表は制限免除主義を支持する発言をしているという 。(10)

四、軍事基地と制限免除主義

日本の政府も裁判所も、国際社会の実情、「経済大国」日本の立場からしても、 いずれ制限免除主義に移行するのは必至である。特に裁判所では、国際法条理と して判例変更することが可能であるし、政府も立法や条約などの施策が必要とな っている。

ところで、以上述べてきたような趨勢は、主として国際経済取引の必要性から生 じたものであるが、他方人権や公害・環境問題も国際化しているのは、周知のと おりである。 世界人権宣言が国連で採択されたのは48年であるが、その後53年にはヨーロッパ 人権条約が発効、76年には国際人権規約が発効している。国際人権規約はわが国 も署名、批准しているが、特に注目されるのは、国際人権規約の「市民的及び政 治的権利に関する国際規約の選定議定書」である。これによると、権利侵害を受 けた個人の申立を国際機関が受理し、審査することができるようになっている。 当面指摘しておきたいのは、このように現在では個人の人権侵害については、国 家間の国際儀礼と主権尊重とかの理念は通用しなくなってきているということで ある。

公害問題についても、地球温暖化問題・熱帯林破壊問題など国境を越えた課題と なっており、またチェルノブイリ事故の大気汚染の例を考えるまでもなく、公害 の国境を越えた被害救済が焦点となってきている。

こうした時代にあって、日本政府、裁判所の対応は、時代遅れであることが明白 になってきているのである。

制限免除主義への移行は、時代の方向としてははっきりしているが、ここで問わ れている軍事基地に関する問題となると、もう一つ困難な問題がある。それは、 主権国家の属性の最たるものが軍隊であり、したがって、制限免除主義を採用し ても、軍事に関する事項は免除すべしという主張がありえるからである。以下で は、この点について検討したい。

従来、国家の「私法的ないし業務的行為」(acta jure gestionis)について免 除を否定し、「主権的行為」(acta jure imperii)については免除するという 考え方が一般である。しかし私法的行為と主権的行為を区別する規準については 考え方が分かれている。一番端的な例として軍隊に補給するための物資購入契約 については、認定が分かれているという。(11) 行為の目的に着眼すれば(行為目的規準説)、国防という極めて主権的な目的で なされるのであるから、主権的行為となり、行為の性質からすれば、(行為性質 規準説)それは契約という私人でもなしうる行為にほかならないので私法的行為 となる。最近は行為性質規準説が有力であるという。

本書との関係で参考になるアメリカの判例傾向を紹介しておく。(12) アメリカの裁判所では、今日、外国による人権侵害の事案が盛んに審理判決され ている。アメリカの前掲「外国主権免除法」によると、その1605条(a)(5)で、 アメリカ国内での外国の不法行為については主権免除を否定している。

この条項の解釈として、アメリカの裁判所は不法行為であれば主権的行為であっ ても、外国は裁判権を免除されないという解釈を打ち出している(Letelier事件 , Letelier v. Republic of Chile,1986)。

本書で問題とされている米軍の行為による基地公害の差止については、まず第一 に審判の対象が不法行為による金銭賠償ではなく、その差止であるから、主権的 行為の内実にますます迫るという印象を免れないかもしれない。しかし、第一に 審判の対象は公害被害の存否とその排除の必要性という、人権にかかわる問題で あり、軍事行動の是非を云々するのではないことに留意する必要がある。この点 について、前掲横田基地訴訟の東京高裁判決は、被告国側が「米軍の飛行行為の 違法性を判断することは、とりもなおさず米軍の存在や配置や行動を判断するこ とになるので裁判所の判断すべき事項ではない」という趣旨の主張をしたのに対 して、これを否定して次のように言っている。

  行為の主体が合法的な存在であっても個別的に違法な行為をすることがあり うることは不法行為法上まったく異論を見ないところである。問題は米軍の具体 的行為の違法性の有無であり、その行為をした米軍がどういう根拠でどんな具合 に存在しているかは問うところではない。

第二に、軍事的な行為でも、前述の軍隊の靴などの購入契約と同じく全て主権的 行為でなく、その差止といえども特別に考えるべきことではない。前掲東京高裁 判決も、「本件飛行場が米軍の軍事目的のもとに不定期に運用されているとはい っても、その基本においては一般官庁における公務遂行の態様となんら異ならな いことが窺われる…」と判示している。

基地公害の差止は、結論的に言ってわが国の領域内で発生する不法行為に関する ことであり、かつ国家主権のあり方に対する審判や批判を含まない純粋に民事的 な性格のものであるから、主権免除を否定すべきである。前章で触れた小松基地 公害訴訟一審判決も基地に離発着する航空機の差止等については、これを司法的 な問題であるといっているのである。

なお、米軍が日本の裁判所の判決に従わなかった場合の強制執行まで考えると、 軍隊に対する強制執行というのは穏当でないという反対論も予想される。しかし 、執行段階の主権免除はまた別の問題であって、この点は外交交渉の問題を残し てもやむを得ないし、そのことが本来の主権免除の問題の当否とかかわることは ないのである。

 主権免除に関する歴史的経過からして、地位協定の規定が、歴史の流れから取 り残されて、ますます従属的、反人権的になってきている状況が明白である。  当面、軍隊の装備、兵器の高度化によってますます激しくなる基地公害などの 差止について日本の裁判所でも審判できるように判例を変更すべきであるし、政 府はアメリカとその方向で折衝すべきである。 他方、人権・公害の国際化をめぐる動きはここ10年位の間にめまぐるしいものが あり、日本においても早晩、このような方向への判例変更を求める裁判闘争や立 法運動などが予想されるのである。

(1) 横浜弁護士会「基地と人権」256頁[大倉忠夫]もこの点を指摘している 。池原季雄「国際的裁判管轄権」[新・実務民事訴訟講座7三一頁]
(2) 判例評釈は、渉外判例研究・石黒一憲[ジュリスト五八〇号]など
(3) ファントム墜落事故訴訟ならびに米兵に対する民事訴訟については、横 浜弁護士会「基地と人権」三〇頁、[谷口隆良,飯田伸一]を参照
(4) 例えば、学説としては、兼子一「民事訴訟法体系」六六頁、三ヶ月章「民 事訴訟法」二四四頁、新堂幸司「民事訴訟法」五七頁など。判例としては、1928年 12月28日大審院判決。なお、この大審院判決には、「判例民事法・昭和3年版」に 江川英文教授の賛成評釈がある。
(5) 以上の点については、広瀬善男「国際法上の国家の裁判権免除に関する 研究」(国際法外交雑誌六三巻三号[1964]二四頁以下)、太寿堂鼎「民事裁判権の免 除」(「新・実務民事訴訟講座7」[1982]四五頁以下)、志田博文「主権免除1」(「裁判 実務体系10−渉外訴訟法」[1989]三十頁以下)、岩沢雄司「外国国家・国有企業と の国際取引の問題点--国家の裁判権免除」(「多国籍企業と国際取引」[1987]所収) などを参照した。
(6) 以下の記述は、前掲岩沢雄司「外国国家・国有企業との国際取引の問題 点--国家の裁判権免除」による
(7) 国立国会図書館調査立法考査局「外国の立法」一七巻二号五一頁に邦文の 紹介がある。
(8) 「外国の立法」一八巻六号三〇一頁
(9) 岩沢・前掲三〇八頁。志田・前掲三四頁など
(10)岩沢・前掲三一一頁
(11)太寿堂・前掲五二頁以下
(12)岩沢雄司「アメリカ裁判所における国際人権訴訟の展開(二・完)」国 際法外交雑誌八七巻五号[88年12月]二六頁以下参照

(以上、引用にあたって著者のご承諾をいただきました。2008年1月12日)





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